Alteração de contrato administrativo acima do limite legal na visão do TCU

O plenário do TCU examinou no Acórdão 266/2024 (rel. Min. Augusto Sherman, j. 21.02.2024) a regularidade de aditamento de contrato administrativo de supervisão de obra cujo valor ultrapassou o limite legal de 25% do valor do contrato, previsto no art. 125 da Lei 14.133/2021.

A alteração em questão se deu em decorrência de modificações havidas na obra supervisionada. Nos termos do acórdão, o contrato de supervisão restou submetido a “aumento inesperado da quantidade de alterações de projeto e das frentes de serviço, o que provocara aumento na quantidade de profissionais, bem como atraso no contrato de execução”.

Dois pontos principais foram discutidos.

O primeiro foi sobre a natureza, quantitativa ou qualitativa, da alteração promovida e a regularidade do aditamento excedente do limite legal. No contrato de empreitada supervisionado, foram promovidas alterações qualitativas sobre as soluções a serem executadas. O contrato de supervisão, por sua vez, guarda relação de dependência e de instrumentalidade em relação ao contrato de empreitada, mas as alterações de projeto e de cronograma se configuraram nele de forma distinta.

Diante das circunstâncias examinadas, o TCU entendeu que, embora o contrato de empreitada possa ter recebido alterações de natureza qualitativa, tais modificações apresentaram caráter quantitativo no âmbito do contrato examinado. Isso porque os serviços de supervisão tiveram meramente a sua dimensão (e não a configuração de suas especificações e complexidade) alterada.

A distinção é relevante porque, em decorrência dela, o TCU afastou a aplicação dos critérios da Decisão 215/1999, classicamente adotada para definir hipóteses de viabilidade de alterações qualitativas que superam os limites legais. Com base nesses elementos, o plenário concluiu que a alteração contratual em questão seria irregular.

Avançou-se então sobre um segundo ponto, atinente ao tratamento prático a ser conferido à situação. O TCU entendeu que o aditivo não produziu prejuízos, pois os valores envolvidos se mostraram adequados. O Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, responsável pelo contrato, teria demonstrado que o aditivo se revelou mais vantajoso do que a realização de nova licitação para dar prosseguimento aos mesmos serviços. Assim se entendeu porque o aditamento foi baseado na aceitação, pelo sujeito contratado, de oferta do “desconto médio obtido em processos licitatórios mais recentes do Pisf (36,37%)”, enquanto “o desconto do contrato em epígrafe era de 27,98%”.

A corte concluiu ter havido “inequívoca comprovação de desvantajosidade da realização de um novo processo licitatório”. Com base nesses elementos, e ainda que o acórdão não tenha chancelado a decisão de aditar o contrato, afirmou-se que não houve erro grosseiro a ser penalizado.

Em síntese, o acórdão contribui para a consolidação da jurisprudência do TCU em duas frentes, relativas à aplicação do conceito de erro grosseiro e à interpretação da Lei 14.133. Por um lado, a decisão confirma que há espaço para flexibilidade no enfrentamento de situações similares, com análise pautada pelas circunstâncias e consequências derivadas das decisões adotadas. Ainda que não de forma expressa, reconheceu-se o atendimento do dever geral do gestor público de “promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações” (art. 11, parágrafo único, da Lei 14.133). Por outro lado, considerando o art. 28 da LINDB, a orientação adotada pelo TCU reafirma que irregularidade não implica necessária responsabilização dos envolvidos.