Entenda o Decreto n.º 10.712/2021, que regulamenta a ‘Nova Lei do Gás’

Foi publicado em 4 de junho de 2021 o Decreto n.º 10.712/2021[2], que regulamenta a Lei n.º 14.134/2021, que se convencionou chamar de a “Nova Lei do Gás”.

O gás natural tem grande potencial para ser o combustível responsável pela transição da matriz energética no Brasil, em condições econômicas competitivas, para fontes menos emissoras de gases de efeito estufa (GEE). Além de servir como combustível, o gás natural, como matéria-prima, poderá aumentar sua contribuição para diversos segmentos da indústria, por exemplo, setores químicos, petroquímicos, de fertilizantes e outros[3].

Os principais desafios para que o gás natural desenvolva essas potencialidades envolvem a criação de um mercado competitivo, a harmonização das regulações estaduais, a viabilização da expansão da infraestrutura de transporte e a integração dos novos modelos de mercado de gás e o setor elétrico[4].

Superá-los é o principal objetivo do “Novo Mercado de Gás”, programa criado pelo Governo Federal para o setor em 2019. O programa tem como pilares a promoção da concorrência, a harmonização das regulações estaduais e federal, a integração do setor de gás com setores elétrico e industrial e a remoção de barreiras tributárias.

O Programa “Novo Mercado de Gás” contém medidas para todos os elos da cadeia de valor do gás natural, desde o escoamento da produção até a distribuição, respeitando, obviamente, a competência constitucional dos Estados para a regulação dos serviços locais de gás canalizado (art. 25, §2º, da Constituição). As medidas visam, no geral, ao uso mais eficiente das infraestruturas existentes, à atração de novos investimentos e à promoção da concorrência no mercado de gás natural[5].

As mudanças regulatórias que se fazem necessárias devem ser realizadas com a maior brevidade possível, a fim de que os agentes setoriais tenham o quanto antes a devida segurança jurídica para realizar os vultosos investimentos que são imprescindíveis para o desenvolvimento de um mercado de gás natural aberto, dinâmico e competitivo no Brasil. A propósito, a previsão de investimentos relacionados à expansão da oferta de gás natural é da ordem de R$ 95,23 bilhões no horizonte de 10 anos[6].

Diversos movimentos já estão em curso para alterar o cenário vigente no mercado de gás natural no Brasil, em que um “player” apenas detém praticamente o monopólio de fato em diversos segmentos do setor, com posição indiscutivelmente preponderante no mercado como um todo[7].

No conjunto de iniciativas e ações para a concretização de um mercado de gás natural eficiente e funcional no Brasil, assumem grande importância a “Nova Lei do Gás” e o Decreto n.º 10.712/2021 que a regulamenta[8].

A Lei n.º 14.134/2021 dispõe sobre as atividades relativas ao transporte, escoamento, tratamento, processamento, estocagem subterrânea, acondicionamento, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural, além de ter promovido alterações pontuais na Leis nº 9.478/1997 e Lei n.º 9.847/1999; e revogado a Lei nº 11.909/2009 e o art. 16 da Lei nº 10.438/2002[9].

A “Nova Lei do Gás”, em síntese, criou as bases para um mercado mais eficiente e que estimulará a concorrência entre os participantes[10].

Em seguida foi expedido o Decreto n.º 10.712/2021, regulamentando o novo diploma legal. Previamente à sua elaboração, a fim de garantir a participação social, procedeu-se à consulta das principais associações de agentes e órgãos/entidades governamentais relacionados ao setor de gás natural, por meio do Comitê de Monitoramento da Abertura do Mercado de Gás Natural (CMGN), instituído pelo Decreto nº 9.934/2019.

Deve-se ressaltar que alguns temas foram endereçados pela “Nova Lei do Gás” à Agência Nacional do Petróleo (ANP) e serão ainda objeto de regulação da agência que, através de processos de consulta e audiência públicas, possibilitará ampla participação dos interessados[11].

Também serão necessários ajustes nas legislações estaduais, sendo fundamental que haja harmonia entre elas e com as normas federais para implementação do novo modelo de mercado. Por exemplo, os Estados deverão estabelecer os requisitos para a configuração do consumidor livre e regular a distribuição de gás canalizado (art. 3º, XV e XVII, da Lei n.º 13.134/2021).

A seguir, serão apontados os enunciados normativos contidos no Decreto n.º 10.712/2021 que, à primeira vista, merecem maior destaque em face da realidade atual do mercado de gás natural brasileiro.

Breve análise do Decreto n.º 10.712/2021

Além das situações contidas na lei em que a regulamentação por decreto era mandatória, quais sejam, art. 11, caput; e art. 45, parágrafo único, o Decreto n.º 10.712/2021 contém dispositivos com o objetivo de detalhar algumas normas da lei regulamentada dando diretrizes para a regulação a cargo da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), e para a atuação dos agentes da indústria, de modo a buscar o pleno alcance dos objetivos do Programa “Novo Mercado de Gás”.

Nesse sentido, o Capítulo I contém as disposições preliminares, entre as quais, a definição de alguns conceitos utilizados em complementação àqueles aos contidos na Lei n.º 14.134/2021 (art. 2º), os princípios que regem a reforma do marco legal da indústria do gás natural (art. 3º), a previsão de tratamento regulatório do biometano e outros gases intercambiáveis com o gás natural (art. 4º) e norma sobre a fungibilidade do gás natural (art. 5º), além do papel da EPE nos estudos setoriais (art. 6º).

O Capítulo II do Decreto n.º 10.712/2021 trata do transporte de gás. Nessa parte do texto, há orientações para o processo de outorga de autorização da atividade, especialmente a busca pela celeridade, eficiência e a transparência (art. 7º); critérios para a classificação de gasodutos de transporte prevista no inciso VI do art. 7º da Lei nº 14.134/2021 (art. 8º); previsão de conexão direta de um usuário final ao sistema de transporte apenas quando permitida pela legislação estadual aplicável (art. 9º); e enunciados normativos sobre o sistema de transporte e ponto virtual de negociação (arts. 10 e 11).

Chamam atenção, particularmente, o disposto nos seguintes enunciados normativos: (i) parágrafo único do art. 7º que, em atenção ao caput do art. 11 da “Nova Lei do Gás”, prevê período de contestação no processo de autorização para construção de gasoduto de transporte destinado ao atendimento de novos mercados consumidores (greenfield); e (ii) o §3º do art. 8º, que trata da possibilidade de a ANP não classificar determinado gasoduto como de transporte, mesmo que preenchidos os critérios técnicos de que trata o art. 7º, VI, da Lei nº 14.134/2021.

O Capítulo III regulamenta a “Nova Lei do Gás” na parte relativa à estocagem subterrânea de gás natural, aos gasodutos de escoamento da produção e às instalações de processamento, tratamento, liquefação e regaseificação de gás natural.

Em síntese, os enunciados normativos tratam da possibilidade de a ANP se articular com outras agências para a regulação do exercício da estocagem subterrânea de gás natural em formações geológicas diversas daquelas produtoras de hidrocarbonetos, como as cavernas de sal (art. 12); dão diretrizes para a regulação do acesso de terceiros a instalações de estocagem subterrânea de gás natural, aos gasodutos de escoamento da produção, às instalações de tratamento ou processamento de gás natural e aos terminais de GNL (arts. 13 e 16); tratam da produção de gás natural e extração residual de hidrocarbonetos líquidos durante o exercício da atividade de estocagem subterrânea de gás natural (arts. 14 e 15); e preveem que a ANP poderá publicidade aos projetos de construção de gasodutos de escoamento e de UPGNs, para possibilitar a coordenação entre os proprietários dessas instalações e os agentes interessados no acesso (art. 17).

É bastante relevante o disposto no §2º do art. 16, que está intimamente ligado à função regulatória da ANP. O enunciado diz que a agência poderá atuar, inclusive de ofício, para verificar a existência de eventuais condutas anticoncorrenciais ou controvérsias entre as partes quando não for concluída dentro do prazo a ser definido em sua regulação a negociação para o acesso aos gasodutos de escoamento da produção, às instalações de tratamento ou processamento de gás natural e aos terminais de GNL entre os proprietários dessas estruturas e terceiros interessados em usá-las.

No capítulo IV, concernente à distribuição e comercialização, os dispositivos regulamentam a desverticalização funcional da atividade de distribuição de gás canalizado prevista na “Nova Lei do Gás” restringindo a atuação dos agentes regulados da esfera de competências da União sobre a gestão das distribuidoras, mas sem impedir a relação societária entre esses agentes (arts. 18 a 20); contêm diretrizes para a regulação da ANP sobre comercialização de gás natural, ressaltando a busca pela transparência na formação de preços do mercado e organização para o bom funcionamento do mercado atacadista de gás natural (art. 21); e tratam da adoção de mecanismos de estímulo à eficiência, à competitividade e de promoção da redução da concentração na oferta de gás natural, nos termos do art. 33 da Lei n° 14.134/2021, mecanismos que devem ter ampla publicidade dos seus termos e condições assegurada pela ANP (art. 22).

Por último, o Capítulo V contém as disposições finais e transitórias. Aqui, menciona-se especialmente o disposto no art. 24, caput e parágrafo único, segundo os quais as autorizações para o exercício da atividade de transporte de gás natural, inclusive outorgadas antes da entrada em vigor da Lei n.º 11.909/2009, vigerão por prazo indeterminado, sendo certo que os bens vinculados a essa atividade não reverterão à União nem caberá indenização por ativos não depreciados ou amortizados.

O tratamento dado no decreto ao tema, em conformidade com a lei regulamentada, é uma solução que promove um verdadeiro “ganha-ganha”. Do ponto de vista dos destinatários das autorizações, é conferida uma maior tranquilidade para a recuperação dos investimentos feitos sem ficarem compelidos a uma data específica para tanto; já para União e, consequentemente para o interesse público, afasta qualquer possibilidade de indenização e da sempre complexa reversão de bens ao final do prazo dessas autorizações tal como era previsto na legislação revogada[12].

No mais, as normas contidas no Capítulo V reforçam, como não poderia deixar de ser, que as disposições do decreto preservam as competências dos Estados e do Distrito Federal que decorrem do art. 25, §2º, da Constituição (art. 23); estabelecem que a ANP poderá credenciar entidades para certificar o atendimento aos requisitos de independência e autonomia para o exercício da atividade de transporte de gás natural ou às exigências de independência dos agentes que exercem atividades concorrenciais em relação às distribuidoras de gás canalizado (art. 25); tratam da transição para o modelo de mercado previsto na Lei n.º 14.134/2021, que deverá observar os princípios e diretrizes estabelecidos pelo Conselho Nacional de Política Energética (art. 26); dispõem, em atenção ao disposto no parágrafo único do art. 45 da Lei n.º 14.134/2021, sobre os mecanismos para a articulação do MME e da ANP com os Estados e o Distrito Federal para a harmonização e o aperfeiçoamento das normas atinentes à indústria de gás natural (art. 27); e tratam de aspectos relacionados à classificação de gasodutos na esfera de competência da União (arts. 28 e 29).

Enfim, sem ultrapassar as balizas do texto legal regulamentado, o Decreto n.º 10.712/2021, como se vê, detalha algumas disposições deste e orienta a atuação da ANP e dos agentes da indústria com o fim de promover a efetividade social da “Nova Lei do Gás”[13], e bem assim contribuir para que a transição para o novo modelo do mercado de gás ocorra de forma célere.

Desde a aprovação da Nova Lei do Gás, houve diversos anúncios de agentes privados sobre novos investimentos e oportunidades de novos negócios, sendo claramente perceptível o aquecimento do mercado[14]. A edição do Decreto n.º 10.712/2021, em curto espaço de tempo desde a entrada em vigor da “Nova Lei do Gás”, demonstra a importância do tema na agenda do Estado brasileiro e certamente incentivará novas decisões de investimento pelos agentes da indústria do gás natural.

A superação dos desafios relacionados ao gás natural depende muito desse novo marco regulatório, a ser completado, sobretudo, pela regulação da ANP e legislações estaduais, “pegar” na prática, como se diz no popular, o que deve ser buscado por todos os atores integrantes da respectiva indústria. Só assim este energético poderá desenvolver todas suas potencialidades para ser o combustível de nossa transição para uma matriz menos intensiva em carbono, além de contribuir para a retomada do crescimento econômico do País.

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[2] Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.712-de-2-de-junho-de-2021-323832363 Acesso em: 04 jun. 2021.

[3] Convém esclarecer, desde já, para o leitor que tem menos familiaridade com o tema que o GLP, também chamado de “gás de cozinha” ou “gás de botijão”, é diferente do gás natural encanado. Embora sejam chamados, usualmente, de “gás”, o GLP e o gás natural encanado são diferentes na própria composição e na forma que são vendidos. O GLP é obtido principalmente do petróleo (embora também o seja durante o processamento do gás natural) e é comercializado na forma líquida, sob pressão, em botijões de variados tamanhos, enquanto o gás natural encanado é obtido através do processamento do gás natural, após sair do poço, sendo comercializado na forma gasosa, através de dutos que chegam até o local em que será usado. Informações disponíveis em: https://www.epe.gov.br/pt/abcdenergia/o-que-sao-combustiveis Acesso em: 04 jun. 2021.

[4] Para uma análise de longo prazo, por meio de cenários, de diversos aspectos da evolução do setor de energia no contexto da transição energética, inclusive com relação ao aumento da participação do gás natural como combustível na matriz energética ou como matéria prima na indústria, v. MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA (MME) E EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Plano Nacional de Energia 2050. Brasília, MME/EPE, 2020. Disponível em: http://antigo.mme.gov.br/documents/36208/468569/Relat%C3%B3rio+Final+do+PNE+2050/77ed8e9a-17ab-e373-41b4-b871fed588bb . Acesso em: 04 jun. 2021, p. 182. O PNE 2050, assim como outros estudos interessantes e muito bem elaborados sobre assuntos ligados à energia como um todo, pode ser obtido no seguinte endereço eletrônico: https://www.epe.gov.br/pt

[5] Com relação ao Programa “Novo Mercado de Gás”, abrangendo o contexto de sua criação, principais pilares, resultados esperados, instrumentos, orientações aos Estados, tratamento na agenda regulatória da ANP, eventos e diversos documentos pertinentes, remete-se o leitor para o sítio eletrônico do MME na rede mundial de computadores no seguinte endereço: http://antigo.mme.gov.br/web/guest/conselhos-e-comites/cmgn/novo-mercado-de-gas . Acesso em: 04 jun. 2021.

[6] MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA (MME) E EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Plano Decenal de Expansão de Energia 2030. Brasília, MME/EPE, 2021. Disponível em: https://www.epe.gov.br/sites-pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/PublicacoesArquivos/publicacao-490/PDE%202030_RevisaoPosCP_rv2.pdf . Acesso em: 04 jun. 2021, p. 245.

[7] SENNA, Juliana Pizzolato Furtado; AZEVEDO, Patricia de Albuquerque de; FONSECA, Carolina do Rêgo Lopes; e ANTUNES, Jessica Santos. Novo Mercado de Gás e o mercado de GNL no Brasil. Agência Epbr: 08 de abril de 2021. Disponível em: https://epbr.com.br/novo-mercado-de-gas-e-o-mercado-de-gnl-no-brasil/#:~:text=Neste%20sentido%2C%20dois%20novos%20projetos,pela%20Empresa%20Planejamento%20Energ%C3%A9tico%20%E2%80%93%20EPE Acesso em: 04 jun. 2021. Entre esses movimentos já sentidos no mercado de gás natural no Brasil, as autoras citam: “(i) desinvestimentos da Petrobras em suas subsidiárias dedicadas ao gás natural, (ii) propostas de contratos de transporte nos modelos de entradas e saídas, (iii) uso compartilhado de UPGNs, (iv) projetos de distribuição de gás natural liquefeito (GNL) em pequena escala (“small scale LNG”) para suprimento de gás natural em áreas que não são atendidas por gasodutos, (v) além da entrada em operação de novos terminais de GNL operados por empresas privadas e vinculados a térmicas, adicionados a vários outros projetos de terminais em fase de estudos e implantação”.

[8] Dentro desse conjunto de iniciativas, além de aperfeiçoamentos feitos nas legislações dos Estados e na regulação da ANP, destacam-se (i) o Decreto n.º 9.616/2018, que, entre as suas principais medidas, estavam a definição do sistema de transporte de gás natural; a introdução do modelo de entrada e saída para contratação de capacidade; a desverticalização da atividade de transporte; a simplificação do processo de expansão da malha dutoviária; a promoção do compartilhamento de infraestruturas essenciais; e a previsão de articulação entre União, Estados e Distrito Federal para a harmonização e o aperfeiçoamento das normas atinentes à indústria do gás natural;  e (ii) o Termo de Compromisso de Cessação de Prática (TCC) celebrado entre o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) por meio do qual a Estatal se comprometeu a vender ativos relacionados ao mercado de gás natural, com o objetivo de impedir a ocorrência futura de supostas condutas anticompetitivas que estavam sendo investigadas pelo Conselho e estimular a concorrência no setor.

[9] Com relação às atividades de exploração e produção (E&P) de petróleo e gás natural, ao regulamentar o art. 177, I, da Constituição Federal, a legislação estabelece atualmente três regimes jurídicos, quais sejam, de concessão (Lei n.º 9.478/1997), partilha de produção (Lei n.º 12.351/2010) e cessão onerosa (Lei n.º 12.276/2010). Para um panorama geral sobre tais regimes, indica-se a análise que fizemos em outro trabalho publicado aqui mesmo no Jota: BENEVENUTO, Thiago de Freitas. Descomplicando o novo leilão de volumes excedentes de petróleo e gás, Parte I. Jota: 27 de abril de 2021. Disponível emhttps://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/descomplicando-o-novo-leilao-de-volumes-excedentes-de-petroleo-e-gas-27042021?amp=1. Acesso em: 04 jun. 2021.

[10] BERKENWALD, Mariano; MOLNÁR, Gergely. Novo Mercado de Gás: a nova era do mercado de gás no Brasil. Agência Epbr: 17 de março de 2021. Disponível: https://epbr.com.br/novo-mercado-de-gas-a-nova-era-do-mercado-de-gas-no-brasil/. Acesso em: 04 jun. 2021.

[11] Para uma análise pormenorizada das matérias que deverão ser tratadas na regulação da ANP, a qual terá um papel extremamente importante para o sucesso do mercado de gás natural no Brasil, veja REIS, Henrique; e GOMES, Victor. A importância da aprovação de uma nova lei do gás no processo de abertura do mercado brasileiro. In: REIS, Henrique; MARIANI, Rômulo; e GOMES, Victor (coords).  Temas relevantes do novo mercado de gás natural: uma análise jurídica e regulatória, Tomo I, 1ª ed, Synergia, Rio de Janeiro, pp. 22-28.  ISBN 978-65-86214-20-8.

[12] V. arts. 14, 15, 27 e 30, §4º, da Lei n.º 11.909/2009; e arts. 24, 25, 37 e 44 do Decreto n.º 7.382/2010.

[13] Como ensina, em sede doutrinária, o Ministro do Supremo Tribunal Federal Luis Roberto Barroso, tradicionalmente, a doutrina analisa os atos normativos em três planos distintos: o da existência (ou vigência), o da validade e o da eficácia. Além desses, deve ser considerado um quarto plano, da efetividade ou eficácia social da norma, que por longo tempo fora negligenciado. A ideia de efetividade expressa o cumprimento da norma, o fato real de sua aplicação e observância, de uma conduta humana se verificar na conformidade de seu conteúdo. Efetividade, em suma, significa a realização do Direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social. BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 221.

[14] Por exemplo, v https://epbr.com.br/chamada-para-compra-de-gas-no-centro-sul-recebe-mais-de-130-propostas/ . Acesso em: 04 jun. 2021. Na reportagem, é afirmado que “(…) As distribuidoras de gás canalizado do Centro-Sul do país receberam mais de 130 propostas de suprimento de gás natural na chamada pública encerrada no dia 30 de abril. No total, o potencial de contratação supera 6 milhões de m³/dia. Segundo nota conjunta da MSGÁS, GasBrasiliano, COMPAGAS, SCGÁS e SULGÁS, o resultado é superior ao do primeiro processo já mostra reflexos da contribuição da recente abertura de mercado no país (…)”.