Honorários de advogado público

Recentemente, entrou em discussão um tema relacionado à legitimidade dos honorários de sucumbência ao advogado público.

São exemplos de iniciativas nesse sentido o Projeto de Lei nº 6.381, de 2019, pelo deputado federal Marcel Van Hatten, do Partido NOVO, que visa a revogar o §19 do art. 85 da Lei 13.105/2015 (Código de Processo Civil), bem como o substitutivo apresentado pelo senador Oriovisto Guimarães (PODE/PR) em relação à PEC 186/2019, enviada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional. O primeiro tem por objetivo extinguir os honorários do advogado público, já o segundo procura mudar a sua natureza, de modo a que se ingressem esses valores nos cofres públicos.

Pode-se analisar a questão por vários enfoques. Provavelmente o enfoque mais comum seria a rediscussão de um modelo de Estado que privilegia um grupo de servidores que estaria no topo do sistema remuneratório. Como justificar que uma elite de servidores poderia receber honorários advocatícios para exercer uma função que já é remunerada? Colocado sob esse prisma, qualquer resposta subsequente iria claramente contra o senso comum.

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O leitor poderia parar de ler o texto no parágrafo anterior e não perder tempo com o restante, se já tiver uma convicção a respeito do assunto. Seria algo natural em função do que atualmente caiu no discurso popular (principalmente nas mídias sociais) que o Estado brasileiro é “obeso”, “perdulário”, “gasta muito e mal”, que “tem muitos funcionários públicos”, funcionários esses que “tem muito mais direitos que o trabalhador da iniciativa privada”. Portanto, caro leitor, se você já possui uma opinião sobre o tema, sinta-se à vontade para abandonar o texto e se dedicar a coisas mais úteis à sua vida. Até porque hoje em dia “textões” não são bem vistos.

Aos demais leitores que têm um mínimo de juízo crítico sobre o Estado brasileiro, seja por alguma devoção à pátria, ou por simplesmente quererem ter um emprego e poderem pagar as contas do mês, acredito que o texto pode ser útil para algum propósito. Obviamente que o texto também pode ser lido por aqueles que possuem mais paciência, independentemente de algum interesse específico.

Antes de mais nada, seria sensato perguntar: quem é esse “advogado público”? Que “servidor privilegiado” é esse que, além do salário, recebe honorários advocatícios?

Como o nome indica, esse servidor é um advogado, só que público. Isso quer dizer que ele trabalha para o Estado. É um advogado do Estado. Portanto, advogado público. Se alguém se sentir prejudicado em algum direito, poderá contratar um advogado para ingressar com uma ação contra o Estado, que terá a sua defesa exercida pelo advogado público.

Com algumas adaptações, esse modelo é mais ou menos comum em diversos países que adotam um regime de Estado Democrático de Direito. Afinal, não precisaria ser um especialista para chegar à conclusão de que alguém tem que defender o Estado se houver um processo judicial contra ele. Claro, na hipótese de não existirem processos contra o Estado, não haveria necessidade de advogados públicos.

Ocorre que nos modelos democráticos onde há a subserviência dos atos estatais à lei (e também dos cidadãos, obviamente), deve-se garantir que aquele que se sinta prejudicado possa ingressar com uma ação judicial contra o Estado para ter o seu direito garantido. Essa garantia é feita pelo Poder Judiciário. Nem sempre aquele que sente prejudicado tem razão. Por vezes consideramos alguns elementos e ignoramos outros. As pessoas erram nas suas afirmações, convicções e paixões. Isso faz parte da vida. Mas é preciso que alguém diga (e muitas vezes prove) ao juiz que aquela pessoa que está errada realmente está errada.

Se for considerada a alta carga de processos no Brasil, seria tranquilamente aceitável se concluir que precisamos de advogados em geral. Considerando o último relatório do “Justiça em Números” do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Poder Judiciário finalizou o ano de 2018 com 78,7 milhões de processos em tramitação, aguardando alguma solução definitiva.

Outro estudo interessante, realizado pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), demonstrou que em 8 (oito) das 11 (onze) Unidades da Federação pesquisadas (Bahia, Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe), abrangendo os anos de 2010, 2011, 2012 e 2013, o Poder Público municipal, estadual e federal concentrava a maior parte das ações iniciadas em primeiro grau no grupo dos 100 (cem) maiores litigantes do país.

Portanto, esses dados demonstram algo que não é novidade: existem muitos processos no Brasil e na maior parte desses processos figura como parte (autor ou réu) o próprio Estado (União, estados, municípios e Distrito Federal).

Há diversas iniciativas de se mudar esse panorama, como foi a ideia do atual Código de Processo Civil de privilegiar a conciliação entre as partes. Contudo, até que se minimize essa situação, não há como o Estado abrir mão da sua defesa, considerando inclusive o que se afirmou acima: que nem sempre aquele que ingressa com alguma ação tem razão.

Aliás, esse ponto é relevante. No plano federal, segundo dados da Advocacia-Geral da União (AGU), só no presente ano de 2019 (que ainda não terminou), os advogados públicos federais conseguiram ganhar 59,8% dos processos judiciais. Portanto, se não houvesse defesa da União, Autarquias e Fundações Públicas, em diversos processos pessoas que não tinham direito seriam beneficiadas. No mínimo, esse dado colocaria em dúvida a moralidade de um modelo onde o Estado não tivesse defesa.

Deve-se destacar que, dentro desse volume de processos, há diversos processos que questionam políticas públicas elaboradas pelo Governo federal. Ainda segundo dados da AGU, somente no atual ano de 2019, foram realizados plantões judiciais que evitaram diversas liminares que de alguma forma atrapalhassem os leilões de aeroportos, de portos, de ferrovias, de rodovias, de compra e venda de energia (Aneel) e da 16ª Rodada de petróleo e gás natural (ANP), bem como a defesa da política do atual Governo de realizar vendas de subsidiárias e controladas de estatais brasileiras. Essa atuação pontual (comum na AGU, que sempre faz plantões) representou a garantia de investimento em infraestrutura do Estado brasileiro de R$ 163,51 bilhões de reais.

Sobre esse viés econômico, interessante pontuar que esses mesmos dados da AGU revelaram também neste ano o montante de R$ 36,14 bilhões de reais arrecadados e recuperados por malversação do erário público (que envolve processos de tomadas de conta do TCU, ações de improbidade administrativa, ações de ressarcimento) e que foram economizados judicialmente R$ 219,3 bilhões de reais. Essa economia decorre essencialmente de quando a União é processada em juízo e se sagra vencedora, graças à atuação dos membros da AGU.

Há também processos de valores inestimáveis, como as ações propostas contra as altas autoridades da República brasileira, sendo um exemplo o caso do próprio Presidente da República, que tem a defesa exercida pela AGU.

Portanto, considerando o atual cenário, deve-se desconfiar de posturas que defendem a ausência de advogados públicos, pois o objetivo deve ser outro que não coincide a garantia do orçamento público ou das políticas públicas elaboradas pelo Governo.

Portanto, acredita-se que o leitor não teria dificuldades em reconhecer a indispensabilidade desses advogados públicos.

Contudo, ainda persiste a questão da legitimidade da percepção dos honorários advocatícios por esses advogados, pois de fato são eles bem remunerados pelos cofres públicos. Deve-se reconhecer que estão em um patamar bastante elevado em relação à maior parte da população brasileira. Ocorre que o cenário brasileiro revela um certo favorecimento das carreiras jurídicas estatais em termos remuneratórios, que cria uma concorrência histórica entre servidores desses cargos.

Infelizmente, ao longo da história da AGU (que foi criada pela Constituição Federal de 1988), os advogados que prestavam concurso público para as carreiras de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal e Procurador do Banco Central viam essas funções como uma etapa transitória até conseguir tomar posse em outros concursos com maior atratividade, como o da Magistratura ou o do Ministério Público.

Nesse sentido, esclarece Nota SEI nº 73/2019, elaborada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional:

“Nos anos 2015 e 2016, tanto a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e quanto a Advocacia Geral da União (AGU) passaram por um contexto institucional bastante dramático, especialmente sob o viés da gestão de pessoas. A defasagem remuneratória dos quadros da Advocacia Pública Federal comparada a outras carreiras jurídicas como a Magistratura, o Ministério Público e a própria Advocacia Pública Estadual era bastante elevada. Esse fato acarretou um elevado índice de evasão nas carreiras da AGU, que beirava os 40%, segundo levantamento da própria instituição.

Esse elevado índice de evasão prejudicava bastante a gestão institucional e, por consequência, os resultados da recuperação de créditos da União. Havia uma grande dificuldade no desenvolvimento de projetos fundamentais de longo prazo em virtude das constantes mudanças na equipe decorrentes do êxodo de Procuradores da Fazenda Nacional para outras carreiras com remuneração mais atrativa. De fato, pesquisa efetuada pelo Ministério da Justiça realizada em 2011 indicou que apenas 10% dos membros da AGU que prestavam concurso declararam não ter vocação para advocacia pública. Logo, presume-se que o fator remuneração preponderava sobre a decisão de buscar uma nova carreira”

Como uma forma de compensar o desnivelamento e tentar manter alguma estabilidade no exercício das funções, houve a aprovação do Código de Processo Civil estabelecendo que “Os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei”, o que, no âmbito federal, corresponde à Lei nº 13.327/2016, que previu no seu art. 29 que os “honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, as autarquias e as fundações públicas federais pertencem originariamente aos ocupantes” daqueles cargos já citados.

Passou-se a adotar, portanto, um modelo de êxito na percepção de valores pela atuação positiva em juízo, correspondendo ao performance related pay, reconhecido como boa prática pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (conforme mencionado na mesma Nota SEI nº 73/2019).

Destaque-se que o modelo de percepção de honorários advocatícios por advogados públicos somente surgiu como novidade no plano federal, pois muitas procuradorias estaduais e municipais já trabalhavam sob esse regime, mesmo antes do atual Código de Processo Civil. Pode-se dizer que houve uma certa aproximação dos diversos modelos de advocacia pública.

Nas relações privadas, onde vigora a autonomia da vontade das partes, o cliente pode contratar um advogado, que vai estabelecer o seu preço para o exercício da função. Embora haja um parâmetro de valores de mercado de prestação de serviços advocatícios (conforme divulgação pela OAB), é comum o estabelecimento de honorários contratuais. Em linhas gerais, os escritórios de advocacia são estruturados com base nesses valores, mas isso varia muito conforme a organização interna e gerencial do profissional.

Mas também existem os honorários sucumbenciais, que são aqueles que a parte perdedora deve pagar ao advogado do vencedor.

No âmbito privado, portanto, o advogado pode ter, além dos honorários contratados, também os honorários sucumbenciais, esses fixados pelo juiz se a atuação daquele gerou um resultado favorável ao seu cliente. Se perder, não recebe honorários sucumbenciais, mas sim os contratuais. Também deve ficar claro que o cliente que perde a ação terá que pagar, além dos honorários contratuais ao seu advogado, também os honorários sucumbenciais ao advogado da outra parte.

Adaptando ao modelo da advocacia pública, a remuneração paga pelo ente público faria às vezes desses honorários contratuais. Contudo, a percepção de honorários sucumbenciais somente ocorre se, em primeiro lugar, o Estado que foi defendido sagrou-se vencedor. Adota-se um modelo em que o advogado público somente receberá honorários se antes o seu cliente (que é o Estado) também ganhar. Veja, o que possui impacto no orçamento público é a remuneração ou subsídio, que é pago pelo Estado, mas não os honorários sucumbenciais, que são pagos pela parte perdedora.

Aqui é importante fazer um destaque, considerando algumas confusões noticiadas, como a de que os advogados só têm o bônus, pois não assumem o risco do resultado negativo. Ora, nenhum advogado que perde uma causa tem que pagar honorários à outra parte. No modelo brasileiro, é sempre o cliente quem paga os honorários. Se isso de alguma forma soar estranho, poder-se-ia modificar a legislação para que se estabelecesse esse ônus ao advogado, público e privado.

Contudo, deve-se ponderar que, nesse caso, como o advogado iria arcar com os custos do pagamento dos honorários do advogado contrário, haveria naturalmente um aumento dos valores dos honorários contratuais no âmbito privado, e, no âmbito público, incentivo a acordos escusos, ou seja, corrupção.

Ainda utilizando o paradigma da advocacia privada, suponhamos que um empresário possui muitos processos judiciais, a maior parte onde ele figura como réu. Para lidar com essa situação, ele contrata um advogado e estabelecem um preço X de honorários contratuais.

Conforme já mencionado, o advogado vai também perceber os honorários sucumbenciais de acordo com o êxito da atuação. Mas eis que esse mesmo advogado recebe uma oferta para receber X +1 de um concorrente daquele empresário. Se de fato o empresário quiser manter o advogado (por que o julga bom), a única forma de barganha que terá será aumentar os honorários contratuais (ex., X +2), o que repercutirá no seu orçamento, onde talvez terá que demitir um outro funcionário, ou simplesmente deixar de pagar mais uma dívida (que poderá gerar um novo processo).

No âmbito da advocacia pública as coisas se invertem.

Com efeito, se o Estado possui um advogado contratado (que fez concurso público), as possibilidades de se conceder um aumento em face de alguma oferta ou posse em outro cargo público são reduzidas, pois há impacto no orçamento.

Dessa forma, a única atratividade para manter o advogado público seria pelo êxito de sua atuação, onde quem o remuneraria seria a outra parte, que litigou contra o Estado

Por fim, a questão de legitimidade pode ser enfrentada através de diversos fatores, mas, considerando as funções indispensáveis do advogado público na atual configuração das carreiras jurídicas estatais, é medida de incentivo à meritocracia que se coaduna com os paradigmas gerenciais do Estado contemporâneo; privilegia um formato win-win, onde somente haverá ganhos maiores ao advogado público se este bem desempenhar o seu mister, que é fazer a defesa da coisa pública.