A reoneração silenciosa e o risco à não cumulatividade
JOTA.Info 2026-01-07
No direito tributário o ano de 2026 começa digerindo as inúmeras mudanças realizadas no final de 2025. Além da regulamentação da reforma tributária do consumo e da implementação da reforma tributária da renda a toque de caixa, em 26.12.2025 foi publicada a Lei Complementar 224. Essa lei complementar estabeleceu uma redução linear de 10% sobre diversos benefícios fiscais federais e de regimes especiais de tributação vigentes há décadas.
Chama a atenção a “redução em 10%” da desoneração do PIS/Cofins por isenção ou alíquota zero sobre diversos regimes especiais e benefícios fiscais, prevista no art. 4º, §4º, inciso I:
- 4º A redução dos incentivos e benefícios a que se refere este artigo será implementada cumulativamente, nos termos a seguir:
I – isenção e alíquota 0 (zero): aplicação de alíquota correspondente a 10% (dez por cento) da alíquota do sistema padrão de tributação;
Em primeiro lugar porque uma redução de 10% de uma isenção nada mais é do que o fim da isenção ou alíquota zero, que serão substituídas por uma alíquota de 0,925% (10% da alíquota padrão no regime não cumulativo).
Em segundo lugar, porque a própria compreensão de quais produtos alcançados por isenções ou alíquota zero de PIS/Cofins foram atingidos pela redução de 10% já é problemática, tendo em vista o verdadeiro cipoal normativo que é a legislação dessas contribuições.
E em terceiro lugar, o ponto mais problemático reside na incerteza sobre os efeitos do fim da isenção e da alíquota zero sobre a não cumulatividade do PIS/Cofins.
Sabe-se que, nos tributos informados pela não cumulatividade busca-se a neutralidade tributária, isto é, a carga tributária será sempre a mesma independentemente do número de elos da cadeia econômica. Para tanto, os tributos não cumulativos permitem o desconto de créditos sobre os insumos adquiridos, que reduzem o débito tributário devido quando da venda do produto.
As exceções à não cumulatividade estão previstas na Constituição (para o ICMS e o IPI) e nas leis ordinárias (para o PIS/Cofins), sendo a mais relevante a impossibilidade de desconto de créditos quando não há incidência do tributo na etapa anterior. Assim, em regra, os tributos desonerados por isenção ou alíquota zero não geravam créditos para o seu adquirente (salvo na hipótese de um crédito presumido).
Com a reoneração parcial do PIS/Cofins sobre diversos produtos, que antes gozavam de isenção e alíquota zero, é natural e desejável que os adquirentes desses produtos onerados tenham o direito ao crédito correspondente ao tributo pago na etapa anterior. De outra forma, o regime que se pretende não cumulativo se tornará cumulativo.
Esse direito ao crédito de não cumulatividade, contudo, não está claro na Lei Complementar 224/2025. O seu art. 4º, §7º, dispôs que:
“§7º A aplicação do disposto no inciso I do § 4º deste artigo não permite ao adquirente de bens e serviços a apropriação de créditos que, nos termos da legislação em vigor, seriam vedados em decorrência da isenção ou aplicação da alíquota 0 (zero).”
Aqui a situação se complica.
Decompondo a confusa redação da norma, ela estabelece que a majoração em 10% da alíquota sobre produtos anteriormente isentos (conforme art. 4º, §4º, inciso I), não permite a apropriação de determinados créditos. Que créditos seriam esses? Aqueles relativos a produtos que, “nos termos da legislação em vigor”, seriam vedados pela existência isenção ou alíquota zero.
Ocorre que, “nos termos da legislação em vigor”, os produtos mencionados no art. 4º, §4º, inciso I, da LC 224/2025, não estão mais “isentos ou com alíquota zero” de PIS/Cofins, pois está prevista uma alíquota de 0,925%.
Nessa linha, a norma seria inútil, pois veda créditos sobre produtos desonerados, que não estão mais desonerados.
Em uma segunda interpretação, o art. 4º, §7º, veda o desconto de créditos dos produtos que estariam alcançados pela isenção ou alíquota zero, mas foram parcialmente reonerados pelo art. 4º, §4º, inciso I, da LC 224/2025. Dessa forma, a norma teria promovido uma reoneração de PIS/Cofins sem conceder qualquer direito de crédito de não cumulatividade.
Essa possibilidade é extremamente problemática. Embora se saiba que a não cumulatividade do PIS/Cofins é de cunho infraconstitucional, o legislador não é livre para criar restrições arbitrárias ao direito de crédito. Isso foi decidido pelo c. STF ao julgar o Tema 756 da Repercussão Geral, em que firmou a seguinte tese:
“O legislador ordinário possui autonomia para disciplinar a não cumulatividade a que se refere o art. 195, § 12, da Constituição, respeitados os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional das contribuições ao PIS e Cofins e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança”.
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A liberdade do legislador no delineamento da não cumulatividade é grande, mas não é (e nem poderia ser) ilimitada. Com a reoneração das contribuições sobre determinados produtos, é justo e necessário que o seu adquirente tenha o direito ao crédito correspondente ao tributo pago na aquisição, sob pena de gerar resíduo tributário na cadeia econômica e ferir de morte a neutralidade tributária.
Dessa forma, a interpretação da norma que conduza à total impossibilidade de desconto de créditos é inaceitável.
Veja-se o exemplo da importação de uma matéria-prima para produção de fertilizante agropecuário: ambos estão, atualmente, desonerados em decorrência de uma política pública de incentivo à produção interna do fertilizante e da própria produção agropecuária. Ao se vedar o crédito, por outro lado, teremos o pagamento de tributo na importação (PIS/Cofins – importação), depois na venda do insumo, sem gerar direito de crédito. Ao final, a indústria que adquirir a produção rural ainda terá a diminuição do crédito presumido em 10%. Em outras palavras, o efeito dos 10% de corte do “benefício” pode ser muito maior, se considerada toda a cadeia econômica.
Outra interpretação possível para o confuso §7º, seria que ele pretendeu evitar o acúmulo de créditos que normalmente ocorreria caso mantida a sistemática atual de não cumulatividade. É que, por força do art. 3º, §1º, da Leis 10.637/2002 e 10.833/2003, o crédito não é calculado sobre o tributo recolhido pelo fornecedor (como ocorre com o ICMS e o IPI), mas a partir da aplicação da alíquota legal (9,25%) sobre o valor do dos dispêndios com a aquisição dos produtos.
Assim, a aquisição de um produto para a revenda tributado à alíquota parcial de 0,925% (10% da alíquota padrão), geraria o direito a um crédito de 9,25% para o seu adquirente (100% da alíquota padrão). Esse descompasso acabaria reduzindo a arrecadação federal, que é oposto do que foi pretendido com a LC 224/2025: a redução do gasto federal com incentivos tributários.
Para evitar essa distorção, confuso §7º parece ter pretendido alterar a sistemática de não cumulatividade do PIS/Cofins, limitando o direito de créditos ao tributo recolhido na etapa anterior. Por isso, a defeituosa redação da norma veda o desconto de créditos sobre a parcela da operação que “continua isenta” ou que “permanece com alíquota zero”.
E nem se diga que a concessão de tais créditos anularia o efeito orçamentário pretendido com a redução dos benefícios fiscais. Uma vez que o PIS/Cofins são tributos sobre o consumo, haverá a repercussão no preço do produto que será repassado ao consumidor final, respeitando a neutralidade tributária.
Entendemos que essa a única interpretação possível do §7º do art. 4º da LC 224/2025, pois observa a finalidade da norma tributária que reduziu os benefícios fiscais, ao mesmo tempo em que garante a não cumulatividade do PIS/Cofins.
Infelizmente, as normas regulamentadoras da LC 224/2025 se limitaram a repetir a confusa redação do seu art. 4º, §7º, de modo que podemos esperar a judicialização da questão.