Reforma Tributária e complexidade: Quebrando recordes de burocracia fiscal

Um dos maiores problemas do sistema tributário brasileiro é reconhecidamente a sua complexidade. É lugar comum a referência ao estudo do Banco Mundial e da PriceWaterhouseCoopers sobre as 2.600 horas gastas pelas empresas brasileiras apenas para conseguirem apurar e recolher tributos no país, o que nos coloca sempre nas últimas posições nos rankings de competitividade tributária. É bem verdade que evoluímos nos últimos anos, e chegamos às 1.500 horas, no ano passado. Mas ainda figuramos no último lugar do ranking em termos de tempo despendido para o cumprimento da legislação fiscal, ou, em termos olímpicos, no lugar mais alto do pódio em matéria de burocracia fiscal. Portanto, não é só uma questão de muito dinheiro gasto em tributos. É muito dinheiro gasto só para se pagar tributos. A necessidade de simplificação das regras urge e esse tem sido o discurso do atual Governo, que se propõe liberal e favorável às medidas que visem a facilitar a vida de empresários e investidores.

No entanto, lamentavelmente, a chamada segunda fatia da reforma tributária do Governo Federal, relativa à tributação da renda, caminha na direção contrária a essa simplificação, em especial no que tange à tributação da pessoa jurídica.

Há quase 30 anos o Brasil adota uma regra relativamente simples: a tributação da renda é toda concentrada na empresa, recaindo sobre o lucro da pessoa jurídica, com uma alíquota nominal geral de 34%, considerando-se o imposto de renda da pessoa jurídica e a contribuição social sobre o lucro líquido.

De fato, não é o modelo mais comum no mundo. A maioria dos países tributa tanto o lucro da empresa, quanto o dividendo distribuído ao sócio. Todavia, não há uma espécie de “gabarito” ou “modelo ideal” nessa matéria. Tanto é assim que os sistemas de tributação de todo o mundo diferem bastante com relação a vários aspectos, tais como a forma como sociedade e sócio são tributados, qual a carga tributária a ser aplicada em cada caso, qual é a natureza da tributação (rendimento ou ganho de capital), que mecanismos são utilizados para se evitar a dupla tributação dessa renda, entre outras diferenças que tornam o sistema tributário de cada país praticamente único nesse particular.

O sistema brasileiro tem uma grande vantagem neste ponto específico: é bastante simples. A tributação é concentrada na pessoa jurídica. O lucro corporativo possui uma série de complexidades para o seu cálculo: que receitas devem ser consideradas, quando devem ser apropriadas, que deduções podem ser feitas, etc. Mas, uma vez apurado esse lucro pela empresa, ele é tributado e pode ou não ser distribuído para o sócio, sem qualquer complexidade adicional para o investidor, que, seja ele pessoa física, jurídica, fundo de investimento, residente no Brasil ou no exterior, simplesmente recebe seu rendimento sem estar sujeito a qualquer tributação adicional. A empresa brasileira não transfere a complexidade do nosso sistema tributário para seu sócio, esteja ele no país ou no exterior.

Quem critica esse modelo geralmente aponta, sem uma investigação mais minuciosa, que ele é diferente dos demais sistemas tributários dos outros países, tributa excessivamente o lucro no nível da empresa e confere uma espécie de “privilégio fiscal” aos sócios, que são isentos, enquanto a maioria dos trabalhadores é tributada.

Nesse breve artigo, não teríamos como endereçar de forma aprofundada todas essas questões. Porém, cabem aqui três comentários relevantes. Primeiro, não há propriamente uma “isenção” tributária sobre os dividendos, mas – insista-se – uma “tributação concentrada” na pessoa jurídica. Segundo, a tributação relativamente elevada sobre o lucro da pessoa jurídica em comparação com empresas em outros lugares do mundo é compensada pela não tributação dos dividendos, sendo neutra do ponto de vista econômico. A sociedade pode distribuir dividendos ou reinvestir o lucro no negócio, o que for mais vantajoso para ela, sem qualquer estímulo ou desestímulo de ordem tributária. Terceiro, é de se questionar se o foco de uma reforma tributária no país, que mire na simplificação tributária, deve se concentrar nesse ponto, já que cerca de 50% da arrecadação tributária é proveniente do consumo, apenas 20% decorre da renda e apenas 150 mil empresas — ou o equivalente a 1% das pessoas jurídicas no Brasil — estão no lucro real.

O ponto é que o Projeto de Lei nº 2.337/2021 (PL 2337/2021) extermina esse modelo simples e eficiente, que veio junto com a nossa estabilidade monetária, e, ao longo de três décadas, permitiu que o país passasse por períodos de desenvolvimento econômico consistente e, até certo ponto, promovendo significativa redistribuição de renda. O PL original prevê a tributação, grosso modo, de 29% sobre os lucros da sociedade, acrescida de uma tributação de 20% sobre os dividendos, caso eles venham a ser totalmente distribuídos para o sócio.

Ainda que esses valores do imposto da pessoa jurídica venham a ser reduzidos, como vem sinalizando o Congresso, estaríamos abandonando um modelo simples e eficiente.

Muitos artigos recentemente publicados por eminentes tributaristas já têm procurado demonstrar o quanto esse aumento de carga tributária sobre as empresas, acompanhado da redução da alíquota do imposto para 15% sobre determinadas aplicações financeiras, desestimula o empreendimento no país. Outros trabalhos têm apontado também o quanto esse ajuste, em conjunto com o fim da dedutibilidade dos juros sobre o capital próprio, pode desencorajar a capitalização de empresas e promover o seu endividamento, prejudicando em especial setores que precisam ser altamente capitalizados, como instituições financeiras, seguradoras e resseguradoras. Todavia, o foco do nosso artigo é o evidente aumento da complexidade tributária promovido pelo PL 2337/2021, que, aliás, está longe de representar qualquer projeto consistente de reforma tributária, não passando de um pacote de medidas desconexas ligadas à tributação da renda.

Existem três principais pontos relativos à tributação de dividendos, que aumentarão sobremaneira a complexidade tributária.

Em primeiro lugar, vale destacar que o PL originalmente previa a tributação de toda e qualquer distribuição de dividendos, incluindo-se aquela existente entre empresas de um mesmo grupo econômico. E o que é mais grave, o valor do imposto de renda retido na fonte só seria passível de compensação com o imposto de renda retido na fonte que o beneficiário dos dividendos fosse distribuir.

No projeto substitutivo inicialmente apresentado na Câmara, esse ponto foi ajustado para se criar uma não incidência do imposto quando se tratar de distribuições para a controladora ou para empresas sob um mesmo controle.

O problema foi em parte reduzido, mas não eliminado. Na prática, essa forma de tributação cria uma enorme complexidade de regras e controles a cada distribuição de dividendos. Além disso, há distorções na tributação, conforme se trate de sócios de um mesmo grupo ou de grupos distintos, com a discriminação a sócios minoritários.

De certa forma, há um estímulo à concentração empresarial, ao fechamento de empresas e ao investimento no mercado de capitais, num momento em que o país precisa justamente reduzir os níveis significativos de desemprego.

Caso se entenda que o Brasil deva realmente optar pela tributação de dividendos, o seu foco deveria ser, no máximo, a distribuição dirigida a pessoas físicas ou pessoas não residentes no país, sem que essa tributação venha recair em operações realizadas entre pessoas jurídicas residentes no Brasil.

Em segundo lugar, as regras sobre distribuição disfarçada de lucros (“DDL”) foram resgatadas e ampliadas. As transações entre sociedade e sócio passam a ficar sob intenso escrutínio, sob a presunção quase que absoluta de que se estaria sempre ocultando a distribuição de lucros, sem o pagamento do imposto. Na prática, todas essas transações, mesmo que realizadas por microempresas, deverão estar respaldadas em laudos de avaliação do valor de mercado dos bens e direitos transferidos. Caso o Fisco entenda que há alguma diferença entre o valor da transação e o valor de mercado, irá considerar o bem ou o direito transferido como lucro distribuído, cobrando o imposto, com o risco de imposição de elevadas multas, que podem chegar a 150%.

Como se já não fosse suficientemente burocrático exigir, na prática, um laudo de avaliação para cada transação feita entre sociedade e sócio, o Fisco ainda ampliou o espectro das regras de DDL. Criou novas hipóteses não previstas no regime anterior, dificultando substancialmente o rateio de despesas entre sociedades de um mesmo grupo econômico. Afinal, qualquer reembolso ou pagamento de despesa, por parte de uma sociedade em benefício de outra empresa do grupo, estará, em princípio, sujeito às regras de DDL.

Em terceiro lugar, há também complexidades relacionadas ao recolhimento e ao cálculo do imposto de renda na fonte sobre dividendos. A regra é a alíquota de 20%, mas ela pode chegar a 30%, no caso de residentes localizados em países com tributação favorecida ou em regimes fiscais privilegiados, o que obrigará especialmente as sociedades de capital aberto a uma série de checagens adicionais para a distribuição de seus resultados, além de se desestimular investimentos em sociedades brasileiras provenientes de holdings americanas, holandesas ou austríacas. Todavia, o mais grave é que mesmo pagamentos de dividendos feitos para residentes no Brasil poderão alcançar elevados 35% ou 30% de tributação, antes aplicáveis apenas a beneficiários não identificados, caso se constate alguma divergência entre o Fisco e o contribuinte no que tange ao lucro apurado pela empresa.

O nosso principal ponto é que não há apenas um aumento de carga tributária para as empresas, como vem sendo correta e amplamente noticiado. O PL 2337/2021 também aumenta consideravelmente a complexidade tributária no Brasil.

Embora se possa discutir eventual propósito do PL, de aproximar o Brasil de outros sistemas tributários no aspecto da tributação da renda, a questão a ser apontada é se realmente isso se converterá em benefícios concretos para o país. Já vimos outras vezes no Brasil uma proposta de aperfeiçoamento de modelos levar a aumento de carga tributária e de complexidade de forma exponencial. Quando foi instituída a não-cumulatividade do PIS e da COFINS, o discurso era conceber um tributo simples, de alíquota relativamente baixa e incidente sobre o faturamento, uma espécie de IVA federal. O resultado todos nós conhecemos, e o PIS e a COFINS se tornaram possivelmente os tributos mais complexos e sujeitos a litígios no mundo.

A própria Argentina, que possuía um modelo semelhante ao brasileiro, propôs uma reforma tributária em 2017 justamente para reduzir o imposto da pessoa jurídica de 35% para 25%, com uma tributação de dividendos na ordem de 13%. A tributação sobre dividendos foi introduzida, mas não se conseguiu até o momento uma efetiva redução do imposto corporativo, que vem sendo adiada em função da necessidade de se fazer frente à crescente despesa pública. A reforma tributária tampouco produziu os efeitos pretendidos de estímulo econômico. Muito pelo contrário, o ambiente de recessão naquele país é severo e o PIB só vem se agravando desde então, chegando a uma redução de 10% só no ano passado.

Essa segunda fatia da chamada “reforma tributária” acaba alterando talvez a regra mais simples e mais funcional do nosso sistema, gerando mais complexidade e risco de novos litígios tributários. Em nossa visão, todo o esforço de uma reforma de verdade deveria ser dirigido a desatar o grande nó do nosso sistema: a complexidade da tributação do consumo, aqui incluídos o PIS e a COFINS. Essa é a verdadeira vilã da história, contribuindo de forma significativa para o caráter regressivo, injusto e ineficiente da nossa tributação. Sem grandes possibilidades de redução da carga tributária a curto prazo — a menos que haja uma drástica e radical reforma do Estado brasileiro, com corte real de gastos públicos –, a verdadeira reforma tributária que está ao nosso alcance agora é a profunda simplificação da tributação do consumo. De complexidades, já estamos cheios. Essa medalha de ouro tem sido a nossa maior derrota. Quando começaremos a virar esse jogo?

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